如何区分一次违法行为和多次违法行为？

该案是某县工商局稽查大队在“红盾护农”行动中，发现农资公司经销的复合肥侵犯了中国石化南京化工公司注册的“红三角”专用使用权。进一步调查发现，该农业公司购买了37吨侵权复合肥，并将其出售给20吨农业业务部门，其中17吨未售出。

未售出的17吨被县技术监督局(经检测认定不合格)依据《产品质量法》的规定予以封存。技术监督局还没有处理农资公司的调查。工商局应该怎么处理？有几种不同的观点。第一种说法是，国务院已经明确规定，流通领域的商品质量监管由工商部门负责，工商局可以根据《商标法》和《产品质量法》分别对农资公司经销的37吨复合肥进行处罚。另外，每个农资经营部门可以根据销售数量和商标法、产品质量法分别进行处罚。持这种观点的同志认为，农资公司和农资经营部门有两种违法行为，销售商标侵权商品和销售不合格商品。第二个观点是，技术监督局没有对各农资经营部立案调查，工商局可以依据《商标法》和《产品质量法》分别对各农资经营部商标侵权和非法销售不合格商品进行处罚。由于技术监督局已对农资公司立案，暂不处理为宜。如果技术监督局对农资公司经销37吨复合肥进行罚款，工商局可以对销售商标侵权商品的37吨复合肥进行罚款。如果技术监督局只对封存的17吨复合肥进行罚款，工商局可以按照“销售商标侵权商品和销售不合格商品”两种违法行为对另外20吨复合肥进行罚款，对17吨复合肥按照商标侵权行为进行罚款。持这种观点的人认为有两种违法行为，区别在于考虑了技术监督局处罚的可能性。第三种观点认为，农业公司和农业经营部门经销的复合肥虽然存在“不合格冒充合格和商标侵权”两种违法现象，但不是违法行为的集合。该复合肥生产者以“不合格为合格”和“商标侵权”，两种违法行为是违法行为的集合，应当分别处罚。对于农资公司和农资经营部门来说，只有一种违法行为——销售有“两种违法现象”的复合肥，属于违法行为的重合，应从产品质量法和商标法上予以严惩。因此，在技术监督局没有对各农资经营部立案调查的情况下，工商局可以依据《产品质量法》和《商标法》对各农资经营部进行处罚。如果技术监督局对农资公司经销37吨复合肥进行罚款，工商局可以不再对农资公司进行罚款，但可以进行罚款以外的处罚。如果技术监督局只对封存的17吨复合肥进行了罚款，工商局可能会从产品质量法和商标法上对另外20吨复合肥进行更重的处罚。笔者认为争议的焦点在于“销售商标侵权的不合格复合肥”是一种违法行为还是两种违法行为。违法行为是行为人在一定时期内违反法律的行为。根据其违法内容的构成，可以分为数个违法行为和同一违法行为。如果有人在没有营业执照的情况下销售三种产品，两种行为是相互独立的，有各自的法律责任。再比如，某公司在路边卖酱肉，未经批准销售的酱肉没有经过检验。然后某公司发生公安交通违法(影响车辆通行)、无证经营行为、卫生违法行为。典型的是一个公司的违法行为在时间上是连续的，是独立自主的，有自己的法律责任。又如，生产者不仅假冒他人的注册商标，而且在产品包装上使用他人的厂名、厂址，也属于数个违法行为。这些违法行为都是附着在包装这个载体上的，也叫违法行为的集合体。对数个违法行为的处罚和违法行为的聚合应分别定性，分别确定处罚方式和处罚幅度，分别列举处罚依据，而不能作为一个行为(孔祥俊《公平贸易前沿问题研究》，第245页)。那么如何界定同样的违法行为呢？学术界和实务界有不同的理解。一种观点认为，“非法行为”是指违反法律规范的行为。另一种观点认为，“违法行为”是指同一主体基于相同的事实和理由实施的一次性行为。我认为“违法行为”是指只能构成一个完整的行动过程，由同一主体基于相同的目的和动机实施的行为，由主体、客体、载体、时间、空间和手段构成。在上述案例中，农业公司仅以营利为目的实施销售的这样一个行为过程，显然是违法的。通过进一步分析，可以判断该复合肥的生产商假冒为“不合格”和“商标侵权”，这两种违法行为是违法行为的集合。因此，笔者认为第三种观点的分析是合理的。在同一违法行为中，有一种特殊情况称为违法行为竞合，即同一行为违反两个或两个以上法律规范，产生不同的法律评价。竞争与竞合可能是不同性质的法律之间(如假冒他人注册商标达到一定数量既违反《商标法》又违反《刑法》)，也可能是相同性质的法律之间(如假冒他人注册商标违反《商标法》和《反不正当竞争法》)，或者是同一法律的不同条款中(如在公交车上殴打他人，即违反《治安管理处罚条例》第19条第三项)，构成扰乱公共秩序。对于第一种竞合形式，当违法行为同时违反行政法规范和刑法规范时，除财产刑和人身刑外，可以不适用“一事不再罚”原则。当一个违法行为同时违反行政法律规范和民事法律规范时，一般来说，既要承担民事处罚，也要承担行政处罚。对于第二种形式的竞争与合作，主要是行政法律规范中的竞争与合作。一个违法行为违反两个以上行政法律规范，被行政机关处罚的，可以采取以下原则和措施:一是特别法优先于普通法；第二，后一种方法优于前一种方法；三是依法依规转移；四是采取重责轻责的标准，选择重罚。比如非法收购或者出售电力设施设备，违反了《电力设施保护条例》第三十条和《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条的规定。根据上述原则和措施，电力设施保护特别法规定优先。两个以上法律规范由一个以上行政机关处罚的，其中一个机关已经对该违法行为处以罚款的，其他机关应当遵循“一事不再罚”的原则，即同一违法行为不得处以两个以上罚款，其他处罚不受此限。如果个别餐馆通过发放变质食品毒害他人，卫生部门会进行罚款，工商部门除了罚款还可以进行其他处罚，比如吊销营业执照。上述案例中，第三种观点的理论基础就在这里。理论界对“一事不再罚”还有其他理解。比如前一个行政机关的处罚是200元罚款，后一个行政机关根据其他法律的处罚应该在300-800以内。那么就要考虑后者的处罚，实际罚款金额可以在300-600以内(800元减200元)。当然，这种认识有一定道理，但在实践中要避免。对于第三种形式的竞合，相对简单，可以按照专用条款优先的原则适用。